Vuoden 2011 alussa toimintansa aloittaneet Euroopan pankkiviranomainen EBA,
Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen EIOPA ja Euroopan
arvopaperiviranomainen ESMA ovat valvojan roolinsa lisäksi saaneet paljon valtaa
myös lainsäädännön valmistelussa. Itä-Suomen yliopistossa viime vuoden lopulla
julkaistun tutkimuksen mukaan hyvän lainvalmistelun kriteerit eivät kaikilta
osin toteudu eurooppalaisten finanssivalvontaviranomaisten säädösvalmistelussa.
Nähtävissä on jopa merkittäviä puutteita.
Kahden professorin, Erkki Kontkasen ja Anssi Keinäsen, tutkimuksessa selvisi muun muassa, että eurooppalaisten valvontaviranomaisten norminannossa valmistelukoneisto on siihen osallistumattomille viranomaisille ja finanssialaa edustaville tahoille etäinen. Tiedonsaanti eri sääntelyhankkeista sekä niiden valmistelusta on puutteellista. Myös eri sääntelyinstrumenttien välinen rajanveto koettiin osin epäselväksi.
Kontkasen ja Keinäsen tutkimuksessa selvitettiin erityisesti kahta asiaa. Sitä, miten kansallisesti määritetyt hyvän lainvalmistelun ja oikeusvaltioperiaatteen lähtökohdat toteutuvat eurooppalaisten finanssivalvojien säädösvalmistelussa ja millaiset mahdollisuudet eri sidosryhmillä on osallistua valmisteluun. Kirjallisen materiaalin lisäksi tutkimuksessa haastateltiin muun muassa Suomen Finanssivalvonnan, eduskunnan talousvaliokunnan, valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä Finanssialan Keskusliiton (FK) ja Elinkeinoelämän keskusliiton edustajia.
Parlamentarismi sivuroolissa
Tutkimuksen mukaan lainvalmistelusta perinteisesti vastanneet ministeriöt kokivat jääneensä syrjään eurooppalaisten valvontaviranomaisten tekemässä säädösvalmistelussa. Ministeriöiden mukaan niiden lainsäädäntöosaamista ei hyödynnetä riittävästi. Lisäksi ministeriöt kritisoivat sitä, etteivät ne saa riittävän ajoissa tietoa vireillä olevista hankkeista.
Valvottavina olevien finanssilaitosten näkemykset valvontaviranomaisten norminannosta olivat myös selvän kriittiset. Sääntelyjärjestelmä koettiin vaikeaselkoiseksi ja monimutkaiseksi. Lisäksi sääntely on usein varsin yksityiskohtaista. Samaa asiaa voidaan säännellä ja ohjata sekä pakottavissa standardeissa, viranomaisten ohjeissa ja suosituksissa että muissa kannanilmaisukeinoissa niin kansallisesti kuin kansainvälisesti.
Tutkimuksessa todettiin myös, että norminannon side parlamentarismiin jää selvästi muuta EU-valmistelua ohuemmaksi. Valmistelu ei tapahdu valtioneuvoston kautta kuten yleensä, sillä valmistelupöydissä Suomea edustaa hallinnollisesti Suomen Pankin yhteydessä toimiva Finanssivalvonta. Myös EU-parlamentilla on lähinnä sivustakatsojan rooli, sillä säädösvalta on yhä selvemmin keskittynyt finanssivalvontaviranomaisille ja komissiolle. Säädösvalta on liukunut hallituksilta ja kansanedustuslaitoksilta viranomaisille. Perustuslain kansalliset lähtökohdat ovat tutkimuksen mukaan näiltä osin varsin kaukana siitä todellisuudesta, jossa elämme.
Mitä lääkkeeksi?
Kontkasen ja Keinäsen mukaan hyvän lainvalmistelun lähtökohtiin kuuluu olennaisena osana eri osapuolten riittävän avoin kuuleminen säädösprosessin eri vaiheissa. EU-tason säädösvalmistelussa korostuu lisäksi tarve kuulla kansallisia toimijoita Suomen kannan määrittelemiseksi. ”Osallistava säädösvalmistelu lisää eri osapuolten sitoutumista ja valmiuksia noudattaa sääntelyä. Se luo edellytykset sille, että lainsäädännön valmistelussa voidaan hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti yhteiskunnassa olevaa asiantuntemusta. Tässä on selvästi kehittämisen varaa”, professorit toteavat.
Finanssivalvontaviranomaisten tekemän säädösvalmistelun pitäisi vastata nykyistä enemmän muissa yhteyksissä noudatettavaa kansallista prosessia EU-lainvalmistelussa. ”Tämä edellyttää vuorovaikutuksen lisäämistä paitsi finanssialan kanssa myös erityisesti Finanssivalvonnan ja ministeriöiden välillä. Finanssivalvonnalla tulisi olla riittävät resurssit lainsäädäntötyöhön. Nyt nämä resurssit ovat ilmeisen vajavaiset, kun ottaa huomioon eurooppalaisen sääntelyn suuren merkityksen.”
”Luontevinta olisi kehittää kansallista sääntelyämme ja menettelytapoja, sillä EU:n viime kädessä perussopimuksiin sidotun sääntelyn muuttaminen on ilmeisen työlästä”, Kontkanen ja Keinänen ehdottavat.
FK on jo monen vuoden ajan peräänkuuluttanut, että valvontaviranomaisten on sääntelyssään otettava paremmin huomioon se, että finanssimarkkinat eri maissa poikkeavat toisistaan. Myös tämä edellyttää valvontaviranomaisilta sekä oman toimintansa läpinäkyvyyden että finanssialan toimijoiden vaikutusmahdollisuuksien lisäämistä.
Kontkasen ja Keinäsen artikkeli, Eurooppalaisten finanssivalvontaviranomaisten norminanto – hyvän lainvalmistelun kriteerien ja parlamentarismin toteutuminen, on saatavilla Edilex-tietopalvelussa (vaatii rekisteröitymisen).
