Professori Alivakuutussihteeri-podcastissa: Suomessa ei osata arvioida sääntelyn kustannuksia

Hannu Ijäksellä (vas.) on kokemusta lainsäädäntötyöstä sosiaali- ja terveysministeriöstä. Nykyisin hän toimii Finanssiala ry:n lainsäädännöstä vastaavana johtajana. Professori Anssi Keinänen Itä-Suomen yliopistosta on erikoistunut lainsäädäntötutkimukseen. Alivakuutussihteeri-podcastiin heitä haastatteli FA:n Jussi Karhunen.

Miksei tulvivalle sääntelylle näy loppua, kysytään Alivakuutussihteeri-podcastissa.
Rajusti lisääntyvän sääntelyn syitä ja seurauksia pohtivat podcastissa Itä-Suomen yliopiston lainsäädäntötutkimuksen ja empiirisen oikeustutkimuksen professori Anssi Keinänen ja Finanssiala ry:n lainsäädännöstä vastaava johtaja Hannu Ijäs.
Lainsäädäntöasiantuntijoiden mukaan lisääntyvä sääntely ei ole aina kuluttajan etu, vaikka niin luullaan. Esimerkiksi finanssialalla sääntelytaakka on jo niin suuri, että se vähentää kilpailua.
Ongelmaan kuin ongelmaan ratkaisu on sääntelyn lisääminen – harvoin katsotaan kokonaisuutta tai poistetaan jotain. Sääntelymassan aiheuttamat kustannukset siirtyvät ennen pitkää hintoihin.

”Emme osaa riittävällä tavalla kuvata lainsäädännön vaikutuksia ja siitä ilmeneviä kustannuksia pitkällä aikavälillä”, sanoo Alivakuutussihteeri-podcastissa vieraana ollut Itä-Suomen yliopiston lainsäädäntötutkimuksen ja empiirisen oikeustutkimuksen professori Anssi Keinänen. Ministeriöissä tehdään toisinaan lainsäädäntövalmistelua pienellä virkamiesmäärällä. Jos valmistelua tehdään puhtaasti virkatyönä ja ilman sidosryhmien huolellista kuulemista, jää vaikutusten ja kustannusten arviointi väkisin lapsipuolen asemaan. ”Esimerkiksi tietojärjestelmäkustannukset saattavat unohtua välillä – eikä ministeriöissä välttämättä ole tällaista osaamista. Silloin meillä voi tulla voimaan lainsäädäntöä ilman, että sen määräämät tietojärjestelmät ovat edes valmiita”, Keinänen kertoo.

Pitkään lainsäädännön valmistelutyötä sosiaali- ja terveysministeriössä työuransa aikana tehnyt, nykyisin Finanssiala ry:n lainsäädännöstä vastaavana johtajana työskentelevä Hannu Ijäs peräänkuuluttaa niin ikään työryhmätyöskentelyn ja riittävän kauaskantoisen valmistelun merkitystä. ”Ei kuudessa viikossa kerätä mitään tietoja, ellei niitä ole olemassa jossain järjestelmässä valmiina ja sieltä ajettavissa. Usein näin ei ole.”

Mitä lainsäädäntöasiantuntijat toivovat hallitusohjelmaan?

Anssi Keinänen, Itä-Suomen yliopisto:
Säädösjohtamista on vahvistettava. Lainsäädännössä on nykyisin liian monta kokkia ilman, että kellään on valmistelusta kokonaisvastuuta. Lainvalmisteluun tarvitaan yli hallituskausien meneviä teemoja.

Hannu Ijäs, Finanssiala ry:
Hallituksen on sitouduttava aitoon vuoropuheluun sidosryhmien kanssa työryhmätyöskentelyn kautta. EU-asioissa on huolehdittava, että yrityksiä kohdellaan tasapuolisesti ja kaikki ovat samalla viivalla. Jos tehdään kansallista lisäsääntelyä, joka tosiasiassa kohdistuu vain suomalaisiin yrityksiin, ei tasapuolisuus toteudu.

Anssi Keinäsen mielestä lainsäädännössä edetään nykyisin turhan monesti suoraan vaiheeseen, jossa lain muuttaminen on jo etukäteen valittu keinoksi muuttaa asioita. Parempaan lopputulokseen Keinäsen mukaan päästäisiin, jos ilmiötä tutkittaisiin yhdessä sidosryhmien kanssa ensin ja mietittäisiin ihanteellista ratkaisua – ja päätettäisiin keinot, kuten lain muuttaminen, vasta sen jälkeen.

”Laki on tehokas tapa muuttaa asioita. Kun laki tulee voimaan, se alkaa heti vaikuttaa. Mutta vaikuttaako se oikeaan suuntaan?” Keinänen kysyy. ”Meiltä puuttuu Suomesta kokonaan mekanismi, jolla järjestelmällisesti arvioitaisiin, millaisia vaikutuksia tehdyllä lainsäädännöllä on. Emme opi tekemästämme lainsäädännöstä.”

Lisääntyvä sääntely on kuluttajan etu – vai onko?

Lainsäädäntöä ei tehdä turhaan. Yleensä sillä halutaan korjata jokin yhteiskunnallinen epäkohta. Usein tarkoituksena on suojella kuluttajaa. Sääntelyn aiheuttamia kustannuksia ei kuitenkaan juuri huomioida.

”Niiden, joita sääntely koskee, on ennen pitkää vietävä sen kustannukset hintoihin. Pitkällä aikavälillä ihmiset maksavat sääntelyn kustannukset tuotteiden korkeampina hintoina. Toki sääntelyn myötä tuotteet voivat olla turvallisempia ja palvelut laadullisesti parempia – silloin hinta kannattaa maksaa. Kustannus-hyötyanalyysi pitäisi aina tehdä!” Hannu Ijäs sanoo.

Ijäs jopa pohtii, onko lisääntyvä sääntely yksi syy siihen, ettei tuottavuus Suomessa kasva. Digitalisaation ja automatisaation myötä suorittavat tehtävät vähenevät, mutta monimutkaistuvan sääntelyn vuoksi tarvitaan entistä enemmän kallispalkkaisia asiantuntijoita tuottamaan esimerkiksi suuret määrät raportointia.

“Oli kyseessä sitten korkojen nousu, lasku tai mikä vaan – vastaus on aina, että säännellään. Markkinoiden kykyyn ratkaista ongelmia ei uskota. Herää kysymys, oltiinko 90-luvulla sääntelyä purkaessa täysin väärässä.”

HANNU IJÄS, johtaja

Sääntely voi kääntyä kuluttajaa vastaan myös siten, että kynnys tulla markkinoille kilpailemaan nousee uusille toimijoille ylitsepääsemättömäksi. ”Sääntelytaakka voi olla niin iso, että pienimmät toimijat eivät markkinoille pääse. Se voi johtaa fuusioihin. Silloin sääntely toimii kilpailun kaventuessa kuluttajaa vastaan”, Anssi Keinänen toteaa.

Finanssialalla sääntelykynnys on jo merkittävä markkinoille tulon hidaste. Esimerkiksi 90-luvulla uskottiin, että vakuutusalalla EU:hun liittyminen avaa kotimaista markkinaa kilpailulle – sitä jopa pelättiin. Suomen vakuutussääntely ja vaatimukset esimerkiksi tietojärjestelmiin liittyen ovat pitäneet huolen siitä, että kilpailua ei ole juuri syntynyt. ”Täällä on käyty yrittämässä ja myyty sitten muutamien vuosien päästä sivuliike pois. Kotimaisesta vakuutusmarkkinasta noin prosentti on ulkomaisten yhtiöiden hallussa”, Hannu Ijäs huomauttaa.

Oltiinko 90-luvulla täysin väärässä?

Eurooppalaisessa sääntelykulttuurissa on tapahtunut vuosikymmenten saatossa valtava muutos. Euroopan yhdentyessä 90-luvulla uskottiin, että sääntelyä purkamalla saadaan aikaiseksi enemmän yhteiskunnallista hyvää kuin sääntelemällä. Nyt EU:n perustavanlaatuinen ajatus yhteismarkkinoista ja kilpailun vapauttamisesta on jäänyt enemmän juhlapuheisiin, ja tilalle on tullut usko sääntelyyn.

Hannu Ijäs tunnistaa vuoden 2008 finanssikriisin yhdeksi kulminaatiopisteeksi. ”Usko sääntelyn voimaan ei liity nykyisellään vain kriiseihin vaan muihinkin ongelmiin. Kun niitä kohdataan, niin vastauksena tarjotaan sääntelyä. Oli kyseessä sitten korkojen nousu, lasku tai mikä vaan – vastaus on aina, että säännellään. Markkinoiden kykyyn ratkaista ongelmia ei uskota. Herää kysymys, oltiinko 90-luvulla täysin väärässä”, Ijäs kysyy.

Anssi Keinänen huomauttaa myös harvoin nähdystä rohkeuden muodosta lainsäädännössä: ”Pitäisi olla rohkeutta joskus myös olla puuttumatta tilanteeseen, jos tietoa ei ole riittävästi. Toimivaa lainsäädäntökokonaisuutta ei pidä lähteä rikkomaan, vaikka jokin yksittäinen ryhmä olisi sitä mieltä, että lakiin on tehtävä muutos.”