Työryhmän mietintö positiivista luottotietorekisteriä koskevaksi lainsäädännöksi

1        FA puoltaa rekisterin perustamista

FA kannattaa positiivisen luottotietorekisterin perustamista ja uskoo rekisteristä olevan hyötyä ylivelkaantumisen torjunnassa. On hyvä, että sääntelyä on valmisteltu laajapohjaisesti yhdessä sidosryhmien kanssa. Rekisteri tarjoaa kattavan tietopohjan luottokelpoisuuden arvioinnille, vaikka ei korvaakaan täysin esimerkiksi maksuhäiriömerkintöjen kaltaisia muita tietolähteitä.

FA toivoo rekisterin viranomaiskäytön sujuvoittavan viranomaistehtävissä tarvittavaa tiedonkeruuta, mutta katsoo, että eräiltä osin viranomaisten tietotarpeet uhkaavat tehdä rekisteristä tietosisällöltään tarpeettoman raskaan ja kalliin. Lisäksi FA muistuttaa joidenkin vireillä olevien sääntelyhankkeiden ja rekisterin keskinäisestä riippuvuudesta. Esimerkiksi kotitalouksien velkaantumisen vähentämisen keinoja pohtineen, valtiovarainministeriön johtaman työryhmän joidenkin esitysten toteuttaminen on mahdollista vasta rekisterin ollessa käytössä.

Verohallinnon Tulorekisteriyksikön rooli rekisterin rakentajana ja ylläpitäjänä on keskeinen. Yksikön on hyvä jatkaa tiivistä yhteistyötä raportointivelvollisten kanssa myös tulevaisuudessa rekisterin sujuvan ja aikataulunmukaisen käyttöönoton varmistamiseksi.

Sääntelyn tarkoituksenmukaisuuden parantamiseksi FA esittää rekisterin perustamis- ja käyttökustannusten jakautumiseen ja tietosisällön yksityiskohtiin joitakin muutoksia, joita eritellään tarkemmin alla.

2        Valtion olisi vastattava rekisterin perustamiskustannuksista

Positiivisen luottotietorekisterin perustamisesta aiheutuu valtiolle tämänhetkisen tiedon mukaan noin 34,8 miljoonan euron kertaluonteiset kustannukset, jotka on tarkoitus merkittäviltä osin kattaa rekisterin käytöstä perittävillä maksuilla käyttöönottoa seuraavien 10–12 vuoden aikana. Rahoitussektorin toimijoille syntyy kuitenkin rekisterin käyttöönoton edellyttämistä tietojärjestelmä- ja prosessimuutoksista vielä huomattavasti valtion kustannuksia suurempia menoja. FA:n jäsenet arvioivat omiksi rekisterin käyttöönottoon liittyviksi kustannuksikseen 28–34 miljoonaa euroa.

FA yhtyy mietinnössä esitettyyn arvioon siitä, että rekisteri mahdollistaa rahoitusprosessien ja luottoriskin hallinnan kehittämisen tulevaisuudessa, vaikka kehittämistyötä tehdään jatkuvasti muutenkin. Rekisterin merkitys yhteiskunnalle kokonaisuutena on kuitenkin laajempi viranomaisten ja rekisteröityjen itsensä tiedonsaantimahdollisuuksien parantuessa. Luottolaitoksilla on jo vakiintuneita ja kohtuullisen luotettaviksi osoittautuneita tapoja kerätä luottokelpoisuuden arvioinnissa tarpeellisia tietoja, vaikka rekisteri parantaakin näiden tietojen saatavuutta ja luotettavuutta. Tämä ja luotonantajille tulevien alkuvaiheen kustannusten mittaluokka huomioiden olisi perusteltua, että valtio vastaisi rekisterin perustamiskustannuksista kokonaisuudessaan.

Vuotuiset käyttökustannukset olisi jaettava tasan valtion ja raportointivelvollisten kesken, koska merkittävä osa rekisterin ehdotetusta tietosisällöstä palvelee ainakin esitetyllä tarkkuudella ennen kaikkea viranomaiskäyttöä.

3        Luoton siirtämistä koskevaa sääntelyä olisi selkeytettävä

Positiivisesta luottotietorekisteristä annetun lakiehdotuksen (luottorekisterilaki) 5 § 1 momentin 8 kohdan mukaan rekisteriin ilmoitettaisiin tiedot luoton myynnistä tai muusta siirtämisestä toiselle luotonantajalle tai muulle elinkeinonharjoittajalle. FA pitää siirrosta ilmoittamista tarpeettomana. Rekisterin tarkoituksen ja velallisen tiedonsaantioikeuden kannalta on riittävää, että luotto poistuu edellisen luotonantajan ilmoitusvelvollisuuden piiristä ja siirtyy uuden luotonantajan ilmoitusvelvollisuuden piiriin.

Jos siirron ilmoittamisesta ei voida kokonaan luopua, FA ehdottaa siirtojen ilmoitusvelvollisuutta täsmennettäväksi siten, että ainakin luottojen siirrot luotonantajan kanssa samaan konsolidointiryhmään tai yhteenliittymään kuuluvalle luotonantajalle, esimerkiksi kiinnitysluottopankille jätettäisiin ehdotetun 8 kohdan ulkopuolelle. Pankkitoiminnassa on tavallista, että luottolaitoksen myöntämä asuntoluotto siirretään kiinnitysluottopankille sen liikkeelle laskemien, luottolaitoksen varainhankintaan tarkoitettujen katettujen joukkolainojen vakuudeksi. Näiden siirtojen kappalemäärät ovat erittäin suuria ja niiden ilmoittamisesta mietinnön ehdotuksen mukaisesti aiheutuisi niitä toiminnassaan käyttäville luotonantajille merkittävästi lisätyötä ja kustannuksia ilman, että velallinen hyötyy vastaavasti.

Kiinnitysluottopankki hankkii yleensä sille siirrettyihin luottoihin liittyvän asiakaspalvelun luoton alkuaan myöntäneeltä pankilta, jolloin siirrosta ilmoittaminen pikemminkin sekoittaa kuin selkeyttää tilannetta velallisen tiedonsaannin kannalta.

4        Tieto maksutapahtuman toteuttamisesta kortilla on tarpeeton

Mietinnön laatimista seuranneessa keskustelussa ei ole tunnistettu riittäviä tarpeita ehdotetun 5 § 3 momentin 1 kohdan mukaisen, maksutapahtuman kortilla toteuttamista koskevan tiedon ilmoittamiseksi. Myös FA puoltaa 1 kohdan jättämistä pois lopullisesta sääntelystä.

5        Vakuustietojen osalta riittävää on tieto vakuuden olemassaolosta ja luonteesta

Luottorekisterilakiehdotuksen 7 §:n mukaan rekisteriin tulisi tallettaa vakuudenantajan yksilöintitieto sekä tiedot vakuuden tyypistä, arvosta ja arvostuspäivämäärästä. Näin laajojen vakuutta koskevien tietojen antaminen on kuitenkin tarpeetonta.

Esinevakuuksien osalta riittävää on tallettaa rekisteriin tieto siitä, että luotolla on vakuus. Vakuudenantajan yksilöintitietoa ei ole tarpeen tallettaa rekisteriin, vaan se tarkistetaan vakuussitoumusta tehdessä. Henkilövakuuksista keskeisimpiä ovat takaukset, joista tulisi tallentaa takaajien yksilöintitiedot ja takausmäärät.

Esinevakuuden antaminen ei lähtökohtaisesti vaikuta luotonhakijan maksukykyyn, eikä sitä koskevilla tarkemmilla tiedoilla ole ylivelkaantumisen torjunnan kannalta keskeistä merkitystä. Mikäli luotonhakija haluaa antaa vakuudeksi jo entuudestaan muun luoton vakuutena olevaa omaisuutta, kohteen tiedot selvitetään joka tapauksessa erikseen.

Yksittäiselle vakuuskohteelle ei anneta positiivisessa luottotietorekisterissä yksilöintitunnusta, jolloin tiettyä yksittäistä vakuutta koskevien tietojen yhdistäminen sillä turvattuihin luottoihin ei onnistu. Luotonantaja ei voisi perustaa luottokelpoisuusarviotaan vakuuden osalta rekisteritietoihin lainkaan, vaan tiedot olisi joka tapauksessa tarkistettava vakuuden antamisen yhteydessä nykyiseen tapaan.

Suomessa esinevakuuksia hyödynnetään sopimuskäytännössä useissa samanaikaisissa velkasuhteissa. Esimerkiksi tietty asunto-omaisuus voi olla yhtä aikaa paitsi omistajansa asuntolainan, myös hänelle muuhun tarkoitukseen myönnetyn kuluttajaluoton vakuutena sekä omistajan lähipiiriin kuuluvan henkilön luoton vierasvelkapanttina. Edelleen sama kohde voi olla useamman eri luotonantajan myöntämien luottojen vakuutena, ja sen arvostus voi vaihdella luotonantajakohtaisesti.

Tämä asettaa suuria haasteita vakuuksien kohdistamiselle rekisterissä niin, että siitä olisi luotonantajalle tai viranomaisille hyötyä. Pelkkä tietyn vakuuden ilmoittaminen täysimääräisenä jokaisen sillä turvatun luoton kohdalla ei helpota luottokelpoisuuden arviointia tai viranomaisraportointia, mutta tuo kustannuksia. Lopulliseen sääntelyyn ei pitäisikään sisällyttää velvollisuutta vakuuden arvon ja arvostamishetken ilmoittamiseen tai päivittämiseen.

6        Lyhennysvapaiden ilmoitusvelvollisuutta tulisi täsmentää

Ehdotetun 8 § 1 momentin mukaan rekisteriin ilmoitettaisiin luottosopimuksessa sovitun lyhennysvapaajakson alku- ja päättymispäivä. Ehdotettu muotoilu kaipaa hiukan täsmentämistä. Sanamuotonsa perusteella se vaikuttaa koskevan tiettyihin päivämääriin sidottua lyhennysvapaajaksoa, josta sovitaan luottosopimuksen tekemisen yhteydessä. Luotonantokäytännössä tavanomaisia ovat kuitenkin myös sellaiset luottosopimuksen tekemisen yhteydessä myönnettävät

lyhennysvapaamahdollisuudet, joita ei sidota tiettyihin päivämääriin. Tällaisia käytetään sekä vakuudellisissa (esimerkiksi asuntoluottosopimusten jousto- ominaisuudet) että vakuudettomissa luotoissa (esimerkiksi korttiluottosopimusten lyhennysvapaat kuukaudet). Samoin on tavallista, että lyhennysvapaata myönnetään velallisen luottosuhteen aikana tekemän hakemuksen perusteella, vaikkei vapaan mahdollisuudesta olisi luottosopimuksessa sovittu. Jatkovalmistelussa olisi selvitettävä, millaisten lyhennysvapaiden ilmoittaminen rekisteriin on oikeasuhtaista rekisterin tarkoitus ja ilmoitusvelvollisuudesta luotonantajille aiheutuvat kustannukset huomioiden.

7        Luottojen raportointi tulisi mahdollistaa, kun henkilöllä on erityinen side Suomeen

Lakiehdotuksen 14 § 1 momentin mukaan rekisteriin tallennettaisiin tiedot luonnollisista henkilöistä, joilla on luotonmyöntöhetkellä asuinpaikka Suomessa tai tuloja Suomesta ja suomalainen henkilötunnus. Käytännön luotonantotoiminnassa esiintyy tilanteita, joissa ehdotetut kriteerit luoton rekisteröimiselle eivät antaisi kyllin kattavaa kuvaa henkilön sitoumuksista ilmoitusvelvollisille luotonantajille. Henkilö voi esimerkiksi saada asuntolainan vakituista asuntoa varten ilmoitusvelvollisesta luotonantajalta ja muuttaa luottosuhteen kestäessä ulkomaille antaen asunnon vuokralle. Myöhemmin ilmoitusvelvollinen luotonantaja voi myöntää samalle velalliselle lainaa esimerkiksi vapaa-ajan asunnon hankkimiseksi niin, että luottoa maksetaan takaisin ulkomailta saaduilla tuloilla.

Tällaisessa tilanteessa luotonantaja ilmoittaisi rekisteriin henkilön ensimmäisen asuntolainan tiedot, mutta ei vapaa-ajan asunnon hankkimiseksi myönnetyn lainan tietoja. Luottojen ilmoittamisen erittely tällä tavoin olisi järjestelmäteknisesti vaikeaa eikä rekisterin tavoitteiden mukaista. FA ehdottaakin, että rekisteriin tallennettaisiin muun sääntelyn (esimerkiksi tietosuoja-asetuksen) salliessa tiedot ilmoitusvelvollisen luotonantajan luonnolliselle henkilölle myöntämistä luotoista silloinkin, kun henkilöllä on suomalainen henkilötunnus ja ehdotetussa 14 § 1 momentissa mainittujen seikkojen käsillä olon asemesta muu erityinen side Suomeen.

8        Ulosottotietojen ilmoitusvelvollisuutta olisi kohtuullistettava

Lakiehdotuksen 18 § 3 momentin mukaan ulosotossa olevia luottoja koskevat muutokset tulisi ilmoittaa viimeistään toisena arkipäivänä varojen tilittämisestä ilmoitusvelvolliselle. Ehdotus on järjestelmäteknisesti erittäin vaikeaa toteuttaa, koska ajantasaisin tieto ulosotossa olevan saatavan määrästä on vain ulosottotoimen tietojärjestelmissä. Niistä yksityiskohtainen saatavamääräinen tieto on velkojan selvitettävissä ainoastaan sopimuskohtaisella manuaalisella kyselyllä. Siksi velkoja ei tosiasiassa pysty toimittamaan luotettavalla tavalla ajantasaista tietoa oikeudellisessa perinnässä olevien saamisten tapahtumista ja saatavamääristä. Ulosotossa olevan saatavan ajantasainen määrä ei myöskään ole luottokelpoisuuden arvioinnissa keskeinen, koska pelkkä tieto meneillään olevasta ulosotosta johtaa yleensä siihen, ettei luottoa myönnetä ainakaan ilman sellaista luotonhakijan olosuhteita koskevaa lisäselvitystä, joka pohjautuu muuhunkin kuin luottotietorekisterin tietoihin.

Ulosottotietojen osalta riittävää olisikin ilmoitus saatavan ulosotossa olemisesta täydennettynä ehdotetun 5 § 1 momentin mukaisilla luotonantajan yksilöintitiedoilla ja FA:n ehdotuksen mukaisilla vakuutta koskevilla tiedoilla, joista säädettäisiin 7 §:ssä. Tällöin ilmoitusvelvollisuuden laajuus olisi käytännössä sama kuin ehdotetussa 17

§:ssä velkajärjestelyssä olevilla luotoilla. Tämä täyttäisi rekisterin tavoitteet ilman liki mahdottomia järjestelmämuutoksia ja olisi perusteltua myös sääntelyn sisäisen logiikan kannalta. Jos ulosotossa olevan saatavan määrän ilmoittamista kuitenkin pidettäisiin tarpeellisena, tieto tulisi hakea suoraan ulosoton järjestelmästä.

9        Rekisterin käyttö olisi mahdollistettava maksuvaikeustilanteissa ilman asiakkaan yhteydenottoa

Ehdotetussa 20 § 2 momentissa sallittaisiin tietojen luovuttaminen luotonantajalle velallisen hakiessa luoton ehtoihin muuta muutosta kuin luoton määrän korotusta ja jolla voi olla merkitystä arvioitaessa velallisen kykyä suoriutua velvoitteistaan.

Tyypillisesti tällaisia muutoksia ovat maksuohjelmaa, vakuuksia ja korkoa koskevat muutokset. Ehdotuksen perusteluissa täsmennetään, että luotonantaja ei saisi käyttää rekisterin tietoja oma-aloitteisesti näissä tilanteissa, vaan sen pitäisi odottaa velallisen yhteydenottoa.

Ylivelkaantumisen torjunnan ja luotonantajan muusta sääntelystä johtuvien velvoitteiden kannalta olisi kuitenkin erittäin tärkeää antaa luotonantajalle mahdollisuus käyttää rekisterin tietoja velallisen tilanteen selvittämiseen ilman asiakkaan yhteydenottoakin silloin, kun velallinen ei ole suoriutunut velvoitteistaan luottosopimuksen mukaisesti tai hänellä on ulkoisia maksuhäiriömerkintöjä. Tällaista luotonvalvontakäyttöä ei pitäisi jättää vain tulevaisuudessa selvitettäväksi, vaan se tulisi mahdollistaa jo luottorekisterilakia säädettäessä.

Käytännön luotonantotoiminnassa ei ole ennenkuulumatonta, että esimerkiksi maksuviiveinen velallinen ei ota yhteyttä luotonantajaan välittömästi maksuvaikeuksien ilmetessä. Luotonantajan on helpompaa antaa esimerkiksi kuluttajansuojalaissa sille asetettujen velvoitteiden mukaista neuvontaa maksuviivästystilanteissa, jos sillä on käytössään luottotietorekisterin tiedot velallisen senhetkisistä sitoumuksista.

Lainsäädännön lisäksi myös viranomaisohjeet edellyttävät luottolaitoksia tunnistamaan asiakkaan ongelmat kyllin varhain. Esimerkiksi Euroopan pankkiviranomaisen ohjeissa maksukyvyttömyyden määritelmän soveltamisesta todetaan takaisinmaksun voivan olla epävarmaa, jos velallinen ei voi käyttää toistuvia tulonlähteitään velan maksamiseen tai velallisen yleinen velkaantumisaste on kasvanut merkittävästi. Ohjeissa myös edellytetään nimenomaisesti näiden ongelmien tunnistamiseksi käytettävän luottorekisterien kaltaisia ulkoisia tietolähteitä.

Mitä aiemmin velallisen ongelmiin voidaan puuttua, sitä todennäköisempää on, että ne voidaan onnistuneesti selättää sekä velallisen että velkojan edut tasapainoisesti huomioiden. Pankkitoiminnassa kokemus on, että maksuvaikeuksiin joutunut velallinen on yleensä huojentunut pankin ottaessa yhteyttä tilanteen selvittämiseksi. Velallisen asemaa turvaa, että luotonantajan on dokumentoitava kyselynsä ja tarvittaessa osoitettava, että niihin on laissa säädetty peruste.

Tämän mahdollistamiseksi FA ehdottaa luotonantajalle tarpeellisia tietoja voitavan rekisteristä luovuttaa silloin, kun velallinen ei ole suoriutunut sopimuksenmukaisista velvoitteistaan tai hänellä on ulkoisia maksuhäiriömerkintöjä ja tiedot ovat luotonantajalle tarpeellisia sen muusta sääntelystä johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi.

10     Ammattimaisten takaajien ilmoitusvelvollisuutta ja tiedonsaantioikeutta olisi tarkennettava

Mietinnössä ei oteta kantaa ammattimaisten takaajien velvollisuuteen ilmoittaa niille siirretyt saatavat eikä niiden oikeuteen saada tietoja suoraan rekisteristä.

Ammattimaisia takaajia ei erikseen mainita ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle jäävänä tahona. Ne myöntävät merkitykseltään Valtiokonttorin myöntämiä asuntolainatakauksia vastaavia takauksia. Mietinnössä ehdotetaan Valtiokonttorille siirrettyjen saatavien jättämistä ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle niiden vähämerkityksisyyden perusteella. Selvyyden vuoksi olisi hyvä todeta, koskeeko luottorekisterilain pääsäännön mukainen ilmoittamisvelvollisuus myös ammattimaisia takaajia.

Ehdotetun 20 § 4 momentin mukaan luotonantaja voi luovuttaa positiivisesta luottotietorekisteristä saamansa luottotietoraportin muulle takaajalle kuin yksityistakaajalle vain rekisteröidyn suostumuksella. Raportin tietojen merkitys ammattimaisen takaajan riskienhallinnassa huomioiden FA toivoo vielä selvitettävän, voitaisiinko tiedot luovuttaa ammattimaiselle takaajalle myös ilman nimenomaista suostumusta muun sääntelyn sen salliessa. 20 § 4 momentin mukaan raportissa olevien tietojen luovuttaminen Valtiokonttorille on mahdollista suostumuksettakin, eikä ole ilmeisiä perusteita asettaa ammattimaista takaajaa näiltä osin eri asemaan kuin Valtiokonttoria.

11     Kohtuusperusteisia poikkeuksia raportointivelvollisuudesta tulisi täsmentää

Ehdotetun 31 § 4 momentin mukaan ilmoitusvelvollisen on ilmoitettava rekisteriin laissa ilmoitettaviksi edellytetyt tiedot siltä osin kuin ne ovat kohtuullisin toimenpitein ilmoitusvelvollisen saatavilla. Todellinen vuosikorko, sopimuksentekopäivä ja yksityisen elinkeinonharjoittajan henkilötunnus ovat erityisesti vanhimpien luottosopimusten osalta tietoja, joita ei usein voida ilmoittaa edes merkittävää manuaalista työtä tekemällä. Perusteluja voisikin tarkentaa tällä esimerkinomaisella luettelolla.

12     Jatkokehitystarpeita

Ilmoitusvelvollisten piiriä olisi arvioitava uudelleen lähitulevaisuudessa, ellei sen laajentamista ehdotetusta pidetä mahdollisena jatkovalmistelussa. Mietinnön mukaisen ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle jäisivät ainakin maksuajan myöntäminen, luototettavan tavaran tai palvelun myyjän itsensä myöntämät luotot sekä Valtiokonttorin myöntämät luotot. Vaikka pääosa yksityishenkilöille myönnetyistä luotoista ilmoitetaankin rekisteriin, ei sen ulkopuolelle jäävien luottotyyppien merkitys ole aivan vähäinen erityisesti maksuajan ja palveluntarjoajan itsensä myöntämien luottojen kohdalla.

Ilmoittamisvelvollisuuden tulisikin olla mahdollisimman yhtenevä niin, että ilmoitusvelvollisuuden kannalta ratkaisevaa olisi toimijan ominaispiirteiden sijaan tiedon merkitys ylivelkaantumisen torjunnassa. Vastavuoroisuus on tärkeää myös rekisterin legitimiteetin kannalta. On mahdollista, että jotkin toimijat hyödyntävät soveltamisalapoikkeuksia välttyäkseen ilmoitusvelvollisuudelta, mutta hyödyntävät rekisterin tietoja omassa liiketoiminnassaan. Kehitystä tulisi seurata jo ennen rekisterin käyttöönottoa ja ryhtyä tarvittaessa toimiin sääntelyn kiertämisen ehkäisemiseksi.

Rekisterin käyttötarkoituksen laajentamista luotonantajan koko luottokannan ja riskiaseman arviointiin voitaisiin selvittää tulevaisuudessa. Tällainen käyttö edellyttäisi rekisteristä tehtäviä tietojen massaluovutuksia luotonantajille ja sen tarvetta ja reunaehtoja voidaan arvioida myöhemmin erikseen. Jatkossa olisi mahdollisesti arvioitava uudelleen myös rekisteriin ilmoitettavan maksuviiveen pituutta, koska jo ehdotettua lyhyemmätkin maksuviiveet ovat luottokelpoisuuden arvioinnin kannalta merkittäviä.

Asunto-osakeyhtiöiden yhtiölainojen merkitys mahdollisena ylivelkaantumisriskinä on tunnistettu useissa eri sääntelyhankkeissa ja julkisessa keskustelussa.

Yhtiölainaosuus on yksi huoneistotietojärjestelmän (HTJ) tietosisällön laajentamisen mahdollisista kohteista. Tulevaisuudessa olisikin seurattava HTJ:n kehitystä ja edistettävä ratkaisuja, jotka mahdollistavat yhtiölainaosuuden ilmoittamisen yhteen järjestelmään ja tiedon sujuvan siirtymisen muihin järjestelmiin, joissa sitä tarvitaan.

FINANSSIALA RY

Hannu Ijäs