Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi positiivisesta luottotietorekisteristä ja siihen liittyviksi laeiksi

HE 22/2022 vp

1       FA puoltaa rekisterin perustamista

FA kannattaa positiivisen luottotietorekisterin perustamista ja uskoo rekisteristä olevan hyötyä ylivelkaantumisen torjunnassa. On hyvä, että sääntelyä on valmisteltu laajapohjaisesti yhdessä sidosryhmien kanssa. Rekisteri tarjoaa kattavan tietopohjan luottokelpoisuuden arvioinnille, vaikka ei korvaakaan täysin esimerkiksi maksuhäiriömerkintöjen kaltaisia muita tietolähteitä.

FA toivoo rekisterin viranomaiskäytön sujuvoittavan viranomaistehtävissä tarvittavaa tiedonkeruuta, mutta katsoo, että eräiltä osin viranomaisten tietotarpeet uhkaavat tehdä rekisteristä tietosisällöltään tarpeettoman raskaan ja kalliin.

Verohallinnon Tulorekisteriyksikön rooli rekisterin rakentajana ja ylläpitäjänä on keskeinen. Yksikön on hyvä jatkaa tiivistä yhteistyötä raportointivelvollisten kanssa myös tulevaisuudessa rekisterin sujuvan ja aikataulunmukaisen käyttöönoton varmistamiseksi.

Sääntelyn tarkoituksenmukaisuuden parantamiseksi FA esittää rekisterin perustamis- ja käyttökustannusten jakautumiseen ja tietosisällön yksityiskohtiin joitakin muutoksia, joita eritellään tarkemmin alla.

2       Valtion olisi vastattava laajemmin rekisterin kustannuksista

Positiivisen luottotietorekisterin perustamisesta aiheutuu valtiolle tämänhetkisen tiedon mukaan noin 34,8 miljoonan euron kertaluonteiset kustannukset, jotka on tarkoitus merkittäviltä osin kattaa rekisterin käytöstä perittävillä maksuilla käyttöönottoa seuraavien 10–12 vuoden aikana.

Rahoitussektorin toimijoille syntyy kuitenkin rekisterin käyttöönoton edellyttämistä tietojärjestelmä- ja prosessimuutoksista vielä valtion kustannuksia suurempia menoja. FA:n jäsenet arvioivat keväällä 2021 omiksi rekisterin käyttöönottoon liittyviksi kustannuksikseen 28–34 miljoonaa euroa. Rekisterin tietosisällön tarkentumisen myötä näyttää siltä, että kustannukset tulevat tästä selkeästi nousemaan. Luotonantajien vastattavaksi jää tämän lisäksi käyttömaksuina osuus rekisterin vuosittaisista kustannuksista sekä oman raportointinsa ylläpitoon liittyvät kustannukset.

Rekisterin vuotuisten ylläpitokustannusten osalta on esitetty, että luotonmyöntäjien vastattavaksi jäisi osuus, joka vastaa luotonantajille tuotettavista palveluista aiheutuvaa osuutta näistä kustannuksista. Osuuden laskentatapaa ei ole esityksessä tarkemmin avattu. Mielestämme selkeämpi tapa olisi jakaa kustannukset puoliksi valtion ja raportointivelvollisten kesken.

FA yhtyy mietinnössä esitettyyn arvioon siitä, että rekisteri mahdollistaa rahoitusprosessien ja luottoriskin hallinnan kehittämisen tulevaisuudessa, vaikka kehittämistyötä tehdään jatkuvasti muutenkin. Luottolaitoksilla on jo vakiintuneita ja kohtuullisen luotettaviksi osoittautuneita tapoja kerätä luottokelpoisuuden arvioinnissa tarpeellisia tietoja, vaikka rekisteri parantaakin näiden tietojen saatavuutta ja luotettavuutta.

Rekisterin merkitys yhteiskunnalle kokonaisuutena on laajempi viranomaisten ja rekisteröityjen itsensä tiedonsaantimahdollisuuksien parantuessa. Rekisterin tietosisällön saaminen viranomaisten tarvitsemalle tasolle onkin tuottamassa luotonantajille alkuperäisiä arvioita suuremmat kustannukset. Tämä ja luotonantajille tulevien alkuvaiheen kustannusten mittaluokka huomioiden olisi perusteltua, että valtio vastaisi rekisterin perustamiskustannuksista kokonaisuudessaan. Tätä tukee myös Lainsäädännön arviointineuvoston esityksestä antama lausunto (VN/28843/2021-VNK-2), jossa kiinnitetään erityisesti huomiota rekisterin käyttöönotosta kuluttajille aiheutuviin kustannuksiin. Myös HE:ssä on todettu näin: ”Luotonantajat voivat pyrkiä vyöryttämään kohonneita kustannuksiaan asiakashinnoitteluun”.

3       Ulosottotietojen ilmoitusvelvollisuutta olisi kohtuullistettava

Lakiehdotuksen 20 § 3 momentin mukaan ulosotossa olevia luottoja koskevat muutokset olisi annettava viimeistään toisena arkipäivänä siitä, kun varat on tilitetty ilmoitusvelvolliselle ja luotonantaja on saanut tiedon siitä, mihin saatavaan tilitys liittyy.

Ehdotus on järjestelmäteknisesti erittäin vaikeaa toteuttaa. Ajantasaisin tieto ulosotossa olevan saatavan määrästä on ulosottotoimen tietojärjestelmissä. Niistä yksityiskohtainen saatavamääräinen tieto on velkojan selvitettävissä ainoastaan sopimuskohtaisella manuaalisella kyselyllä. Siksi velkoja ei tosiasiassa pysty toimittamaan luotettavalla tavalla ajantasaista tietoa oikeudellisessa perinnässä olevien saamisten tapahtumista ja saatavamääristä.

Ulosotossa olevan saatavan ajantasainen määrä ei myöskään ole luottokelpoisuuden arvioinnissa keskeinen, koska pelkkä tieto meneillään olevasta ulosotosta johtaa yleensä siihen, ettei luottoa myönnetä ainakaan ilman sellaista luotonhakijan olosuhteita koskevaa lisäselvitystä, joka pohjautuu muuhunkin kuin luottotietorekisterin tietoihin.

Ulosottotietojen osalta riittävää olisikin ilmoitus saatavan ulosotossa olemisesta niin, että ilmoitusvelvollisuuden laajuus olisi sama kuin ehdotetussa 13 §:ssä velkajärjestelyssä olevilla luotoilla. Tämä täyttäisi rekisterin tavoitteet ilman liki mahdottomia järjestelmämuutoksia ja olisi perusteltua myös sääntelyn sisäisen logiikan kannalta. Jos ulosotossa olevan saatavan määrän ilmoittamista kuitenkin pidettäisiin tarpeellisena, tieto tulisi hakea suoraan ulosoton järjestelmästä.

Muutosehdotus:

Muutetaan 19§ 2 momentti kuulumaan seuraavasti: Sellaisista luotoista, jotka kuuluvat yksityishenkilön velkajärjestelystä annetun lain 23 §:ssä tarkoitetun maksuohjelman tai ulosottomenettelyn piiriin tai jotka kuuluvat yrityksen saneerauksesta annetun lain mukaisesti vahvistettuun saneerausohjelmaan sisältyvän velkajärjestelyn piiriin, ilmoitetaan kuitenkin vain 7 §:n 1 momentissa, 9 §:ssä sekä 13 §:ssä tarkoitetut tiedot.

Poistetaan 20§ 3 momentti. 

4       Luoton siirtämistä koskevaa sääntelyä olisi selkeytettävä

Positiivisesta luottotietorekisteristä annetun lakiehdotuksen (luottorekisterilaki) 7 § 1 momentin 11 kohdan mukaan rekisteriin ilmoitettaisiin tiedot luoton myynnistä tai muusta siirtämisestä toiselle luotonantajalle tai muulle elinkeinonharjoittajalle. FA pitää siirrosta ilmoittamista tarpeettomana. Rekisterin tarkoituksen ja velallisen tiedonsaantioikeuden kannalta on riittävää, että luotto poistuu edellisen luotonantajan ilmoitusvelvollisuuden piiristä ja siirtyy uuden luotonantajan ilmoitusvelvollisuuden piiriin.

Jos siirron ilmoittamisesta ei voida kokonaan luopua, FA ehdottaa siirtojen ilmoitusvelvollisuutta täsmennettäväksi siten, että ainakin luottojen siirrot luotonantajan kanssa samaan konserniin, talletuspankkien yhteenliittymään tai omistusyhteysyrityksiin kuuluvalle luotonantajalle, esimerkiksi kiinnitysluottopankille, jätettäisiin ehdotetun 8 kohdan ulkopuolelle. Pankkitoiminnassa on tavallista, että luottolaitoksen myöntämä asuntoluotto siirretään kiinnitysluottopankille sen liikkeelle laskemien, luottolaitoksen varainhankintaan tarkoitettujen katettujen joukkolainojen vakuudeksi. Näiden siirtojen kappalemäärät ovat erittäin suuria ja niiden ilmoittamisesta mietinnön ehdotuksen mukaisesti aiheutuisi niitä toiminnassaan käyttäville luotonantajille merkittävästi lisätyötä ja kustannuksia ilman, että velallinen hyötyy vastaavasti.

Kiinnitysluottopankki hankkii yleensä sille siirrettyihin luottoihin liittyvän asiakaspalvelun luoton alkuaan myöntäneeltä pankilta, jolloin siirrosta ilmoittaminen pikemminkin sekoittaa kuin selkeyttää tilannetta velallisen tiedonsaannin kannalta.

Muutosehdotus:

Poistetaan 7§ 1 momentin 11-kohta.

(Vaihtoehtoisesti muutetaan 7§ 1 momentin 11-kohta kuulumaan seuraavasti: ”11) tieto luoton siirrosta sekä siirronsaajanyritys- ja yhteisötunnus tai, jos sitä ei ole, siirronsaajan nimi ja ulkomainen organisaatiotunniste; paitsi jos kyse on luoton siirtämisestä siirtävän luotonantajan kanssa samaan konserniin, yhteenliittymään tai omistusyhteysyrityksiin kuuluvalle luotonantajalle.”)

5       Rekisterin käyttö olisi mahdollistettava maksuvaikeustilanteissa myös ilman velallisen  yhteydenottoa

Ehdotetussa 21 § 2 momentissa sallittaisiin tietojen luovuttaminen luotonantajalle velallisen hakiessa luoton ehtoihin muuta muutosta kuin luoton määrän korotusta ja jolla voi olla merkitystä arvioitaessa velallisen kykyä suoriutua velvoitteistaan.

Tyypillisesti tällaisia muutoksia ovat maksuohjelmaa, vakuuksia ja korkoa koskevat muutokset. Ehdotuksen perusteluissa täsmennetään, että luotonantaja ei saisi käyttää rekisterin tietoja oma-aloitteisesti näissä tilanteissa, vaan sen pitäisi odottaa velallisen yhteydenottoa.

Ylivelkaantumisen torjunnan ja luotonantajan muusta sääntelystä johtuvien velvoitteiden kannalta olisi kuitenkin erittäin tärkeää antaa luotonantajalle mahdollisuus käyttää rekisterin tietoja velallisen tilanteen selvittämiseen ilman asiakkaan yhteydenottoakin silloin, kun velallinen ei ole suoriutunut velvoitteistaan luottosopimuksen mukaisesti tai hänellä on ulkoisia maksuhäiriömerkintöjä.

Kuluttajansuojalain mukainen hyvä luotonantotapa edellyttää luotonantajaa antamaan kuluttajalle maksuviivästystilanteissa tietoa ja neuvoja maksuvaikeuksien syntymisen tai syvenemisen estämiseksi ja maksukyvyttömyystilanteiden hoitamiseksi sekä suhtautuvan vastuullisesti maksujärjestelyihin (KSL 7 luku 13 § 5 kohta). Rekisterin käyttöoikeus ja mahdollisuus hahmottaa asiakkaan kokonaistilanne tukisivat olennaisesti asiakkaiden neuvontaa ja lakiin kirjatun velvoitteen täyttämistä.

Käytännön luotonantotoiminnassa ei ole ennenkuulumatonta, että esimerkiksi maksuviiveinen velallinen ei ota yhteyttä luotonantajaan välittömästi maksuvaikeuksien ilmetessä. Luotonantajan on helpompaa antaa esimerkiksi kuluttajansuojalaissa sille asetettujen velvoitteiden mukaista neuvontaa maksuviivästystilanteissa, jos sillä on käytössään luottotietorekisterin tiedot velallisen senhetkisistä sitoumuksista.

Lainsäädännön lisäksi myös viranomaisohjeet edellyttävät luottolaitoksia tunnistamaan asiakkaan ongelmat kyllin varhain. Esimerkiksi Euroopan pankkiviranomaisen ohjeissa maksukyvyttömyyden määritelmän soveltamisesta todetaan takaisinmaksun voivan olla epävarmaa, jos velallinen ei voi käyttää toistuvia tulonlähteitään velan maksamiseen tai velallisen yleinen velkaantumisaste on kasvanut merkittävästi. Ohjeissa myös edellytetään nimenomaisesti näiden ongelmien tunnistamiseksi käytettävän luottorekisterien kaltaisia ulkoisia tietolähteitä.

Mitä aiemmin velallisen ongelmiin voidaan puuttua, sitä todennäköisempää on, että ne voidaan onnistuneesti selättää sekä velallisen että velkojan edut tasapainoisesti huomioiden. Pankkitoiminnassa kokemus on, että maksuvaikeuksiin joutunut velallinen on yleensä huojentunut pankin ottaessa yhteyttä tilanteen selvittämiseksi. Velallisen asemaa turvaa, että luotonantajan on dokumentoitava kyselynsä ja tarvittaessa osoitettava, että niihin on laissa säädetty peruste.

Tämän mahdollistamiseksi FA ehdottaa luotonantajalle tarpeellisia tietoja voitavan rekisteristä luovuttaa silloin, kun velallinen ei ole suoriutunut sopimuksen mukaisista velvoitteistaan tai hänellä on ulkoisia maksuhäiriömerkintöjä ja tiedot ovat luotonantajalle tarpeellisia sen muusta sääntelystä johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi. Tietojen luovuttaminen rekisteristä luotonantajalle tulisi joka tapauksessa olla mahdollista velallisen esimerkiksi sähköisesti antamalla suostumuksella.

Muutosehdotus:

Lisätään 21§ 2 momenttiin uusi

4)-kohta seuraavasti: kun velallinen ei ole suoriutunut sopimuksen mukaisista velvoitteistaan tai hänellä on ulkoisia maksuhäiriömerkintöjäja tiedot ovat luotonantajalle tarpeellisia sen muusta sääntelystä johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi.

5)-kohta seuraavasti: velallisen antamalla suostumuksella.

6       Lyhennysvapaiden ilmoitusvelvollisuutta tulisi täsmentää

Ehdotetun 10 § 1 momentin mukaan rekisteriin ilmoitettaisiin luottosopimuksessa sovitun lyhennysvapaajakson alku- ja päättymispäivä. Ehdotettu muotoilu kaipaa hiukan täsmentämistä. Sanamuotonsa perusteella se vaikuttaa koskevan tiettyihin päivämääriin sidottua lyhennysvapaajaksoa, josta sovitaan luottosopimuksen tekemisen yhteydessä. Luotonantokäytännössä tavanomaisia ovat kuitenkin myös sellaiset luottosopimuksen tekemisen yhteydessä myönnettävät

lyhennysvapaamahdollisuudet, joita ei sidota tiettyihin päivämääriin. Tällaisia käytetään sekä vakuudellisissa (esimerkiksi asuntoluottosopimusten jousto- ominaisuudet) että vakuudettomissa luotoissa (esimerkiksi korttiluottosopimusten lyhennysvapaat kuukaudet). Samoin on tavallista, että lyhennysvapaata myönnetään velallisen luottosuhteen aikana tekemän hakemuksen perusteella, vaikkei vapaan mahdollisuudesta olisi luottosopimuksessa sovittu. Olisi tarkemmin selvitettävä, millaisten lyhennysvapaiden ilmoittaminen rekisteriin on oikeasuhtaista rekisterin tarkoitus ja ilmoitusvelvollisuudesta luotonantajille aiheutuvat kustannukset huomioiden.

7       Vierasvelkapantin antajasta annettavia tietoja olisi täsmennettävä

27§ ja 9§:ssä määrittelyistä puuttuu vierasvelkapantin antajan henkilötunnus. Ongelman voisi korjata lisäämällä lakiin maininta, että takaajaa koskevia säännöksiä sovelletaan myös vierasvelkapantin antajaan.

Muutosehdotus:

Muutetaan 9§ 1 momentin 3-kohta kuulumaan seuraavasti: ”3) takaajan tai vierasvelkapantinantajan henkilötunnus.”ja lisätään 27 §:n uusi momentti ”2 momentin säännöksiä sovelletaan myös vierasvelkapankin antajaan”.

Vaihtoehtoinen muutosehdotus:

Lisätään lakiin uusi pykälä, jossa todetaan: ”Tämän lain takaajaa koskevia säännöksiä sovelletaan myös vierasvelkapantin antajaan.”

8       Ilmoittamisvelvollisten piiriä olisi laajennettava

Ehdotuksen mukaisen ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle jäisivät ainakin maksuajan myöntäminen ja luototettavan tavaran tai palvelun myyjän itsensä myöntämät luotot. Vaikka pääosa yksityishenkilöille myönnetyistä luotoista ilmoitetaankin rekisteriin, ei sen ulkopuolelle jäävien luottotyyppien merkitys ole aivan vähäinen erityisesti maksuajan ja palveluntarjoajan itsensä myöntämien luottojen kohdalla.

Luottoriskin ja kuluttajan maksukyvyn näkökulmasta laskulla maksamisessa ja maksunlykkäyksessä on käytännössä kyse samasta asiasta kuin hyödykesidonnaisissa kuluttajaluotoissa. Useat eri verkkokaupoista laskulla tehdyt ostokset muodostavat usein merkittävän kuluttajan taloutta rasittavan kokonaisuuden ja kasvattavat olennaisesti riskiä kuluttajan ylivelkaantumiselle, joten laskulla maksamisen mukaan ottaminen rekisteriin on linjassa sääntelyn tavoitteiden kanssa. Kuluttaja voi nykyisellään tehdä ostoksia velaksi esim. 10 eri verkkokaupassa ottamalla 10 eri palveluntarjoajalta laskun (usein mahdollista enintään 5 000 euroon saakka per lasku/ostos), jolloin ostoksiin ja laskuihin liittyvä kokonaisvelka voisi olla jopa 50 000 euroa.

Tämän maksutavan voidaan olettaa kasvavan edelleen, jos laskulla maksaminen jää positiivisen luottotietorekisterin ja KSL 7 luvun sääntelyn ulkopuolelle.

9       Ammattimaisten takaajien ilmoitusvelvollisuutta ja tiedonsaantioikeutta olisi tarkennettava

Mietinnössä ei oteta kantaa ammattimaisten takaajien velvollisuuteen ilmoittaa niille siirretyt saatavat eikä niiden oikeuteen saada tietoja suoraan rekisteristä.

Ammattimaisia takaajia ei erikseen mainita ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle jäävänä tahona. Ne myöntävät merkitykseltään Valtiokonttorin myöntämiä asuntolainatakauksia vastaavia takauksia. Mietinnössä ehdotetaan Valtiokonttorille siirrettyjen saatavien jättämistä ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle niiden vähämerkityksisyyden perusteella. Selvyyden vuoksi olisi hyvä todeta, koskeeko luottorekisterilain pääsäännön mukainen ilmoittamisvelvollisuus myös ammattimaisia takaajia.

Ehdotetun 20 § 4 momentin mukaan luotonantaja voi luovuttaa positiivisesta luottotietorekisteristä saamansa luottotietoraportin muulle takaajalle kuin yksityistakaajalle vain rekisteröidyn suostumuksella. Raportin tietojen merkitys ammattimaisen takaajan riskienhallinnassa huomioiden FA toivoo vielä selvitettävän, voitaisiinko tiedot luovuttaa ammattimaiselle takaajalle myös ilman nimenomaista suostumusta muun sääntelyn sen salliessa. 20 § 4 momentin mukaan raportissa olevien tietojen luovuttaminen Valtiokonttorille on mahdollista suostumuksettakin, eikä ole ilmeisiä perusteita asettaa ammattimaista takaajaa näiltä osin eri asemaan kuin Valtiokonttoria.

10    Elinkeinotoimintaan myönnettyjen luottojen raportointivelvollisuutta tulisi lieventää

Erityisen ongelmallista on 6 § 1 momentin 2-kohdan mukaisten yksityishenkilölle elinkeinotoimintaan myönnettyjen luottojen selvittäminen. Tämän vuoksi esitämmekin, että positiiviseen luottotietorekisteriin otettaisiin näiden osalta ainoastaan 1.12.2025 jälkeen myönnetyt luotot. Vanhojen luottojen ja rahoitusten ilmoittamisen vaatima manuaalinen työ pankeissa ei ole suhteessa vastaavaan yhteiskunnalliseen hyötyyn ylivelkaantumisen tai maksuhäiriöiden estämisessä.

Muutosehdotus: Muutetaan 34§ 4 momentti kuulumaan seuraavasti: Ilmoitusvelvollisen on ilmoitettava ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvat tiedot 6§:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista voimassa olevista luottosopimuksista positiiviseen luottotietorekisteriin aikaisintaan 1 päivänä helmikuuta 2024 ja viimeistään 31 päivänä maaliskuuta 2024 ja 6§:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuista, 1.12.2025 jälkeen solmituista luottosopimuksista 1 päivästä joulukuuta 2025 alkaen, siltä osin kuin tiedot ovat kohtuullisin toimenpitein ilmoitusvelvollisen saatavilla.

11    Jatkokehityksessä huomioitavaa

Rekisterin käyttötarkoituksen laajentamista luotonantajan koko luottokannan ja riskiaseman arviointiin voitaisiin selvittää tulevaisuudessa. Tällainen käyttö edellyttäisi rekisteristä tehtäviä tietojen massaluovutuksia luotonantajille ja sen tarvetta ja reunaehtoja voidaan arvioida myöhemmin erikseen.

Jatkossa olisi mahdollisesti arvioitava uudelleen myös rekisteriin ilmoitettavan maksuviiveen pituutta, koska jo ehdotettua lyhyemmätkin maksuviiveet ovat luottokelpoisuuden arvioinnin kannalta merkittäviä.

Asunto-osakeyhtiöiden yhtiölainojen merkitys mahdollisena ylivelkaantumisriskinä on tunnistettu useissa eri sääntelyhankkeissa ja julkisessa keskustelussa.

Yhtiölainaosuus on yksi huoneistotietojärjestelmän (HTJ) tietosisällön laajentamisen mahdollisista kohteista. Tulevaisuudessa olisikin seurattava HTJ:n kehitystä ja edistettävä ratkaisuja, jotka mahdollistavat yhtiölainaosuuden ilmoittamisen yhteen järjestelmään ja tiedon sujuvan siirtymisen muihin järjestelmiin, joissa sitä tarvitaan.

FINANSSIALA RY

Hannu Ijäs