Vauhtia ja vaarallisia tilanteita vakuutusalan ja vakavaraisuussääntelyn pitkässä suhteessa

EU:n tapa tehdä lainsäädäntöä on toisinaan erittäin hidasta ja monipolvista. Prosessiin kuuluvat useat osiot ja jaksot, joihin sisältyy yllättäviä käänteitä.

Toisin kuin suomalaisessa lainsäädännön perinteessä EU-direktiiveihin kirjoitetaan velvoittavat määräykset direktiivin uudelleentarkastelusta. Uudelleentarkastelu tapahtuu yleensä muutamia vuosia direktiivin voimaantulon jälkeen, ja siinä sääntelyyn tehdään tarvittaessa korjauksia. Tosin voinee sanoa, että Suomessakin valiokuntalausuntojen tai ponsiin voi liittyä enemmän tai vähemmän sitovia velvoitteita paneutua joihinkin asioihin.

EU:n lainsäädäntötapa on omiaan kasvattamaan sääntelyn määrää. Olisi ennenkuulumatonta, että direktiivissä säädetty uudelleentarkastelu päätyisi toteamaan, että kaikki on kunnossa. Prosessiin osallistuvat kolme keskeistä tahoa, komissio, neuvosto ja parlamentti, tunnustaisivat itsensä turhiksi, jos mitään korjattavaa ei olisikaan. Suomessa sääntelyn lisäämiselle tarvitaan erityinen syy. EU:ssa sille, että lisäsääntely jää tulematta, tarvitaan aivan erityinen syy.

Solvenssi II syntyi pitkän valmisteluprosessin tuloksena niin, että sitä alettiin soveltaa vuoden 2016 alusta. Se korvasi aikaisemman alkeellisen ja huonosti vakuutustoiminnan riskit huomioon ottavan lainsäädäntökokonaisuuden. Vakuutusala tuki prosessia ja ajatusta, että uusi ja uljas Solvenssi II vastaisi alan parhaita käytäntöjä riskien hallintaan. Särö alan ja Solvenssi II:n rakkaussuhteeseen syntyi liialliseksi koetuista turvaavuusvaatimuksista ja ylimitoitetuksi koetusta erilaisten raporttien taakasta.

Solvenssi II:n ja vakuutusalan yhteiseen taipaleeseen tuli jännitteitä myös vakuutusalan ja sääntelyn ulkopuolelta. Näitä olivat erityisesti finanssikriisi ja korkojen vakiintuminen huomattavasti aiemmin koettua alhaisemmalle tasolle. Finanssikriisin opettamina viranomaiset katsoivat, että ainakaan puutteellinen raportoinnin määrä ei saa vaikeuttaa seuraavasta finanssikriisistä selviytymistä. Alhainen korkotaso kohotti erityisesti pitkiä takuita sisältävien henki- ja eläkevakuutusten pääomavaatimuksia.

Komissio, neuvosto ja parlamentti ottivat Solvenssi II:n pienimuotoiseen tarkasteluun pari vuotta sitten. Siinä ei kajottu itse direktiiviin, vaan seurauksena oli pienehköjä muutoksia alemman tason sääntelyyn. Vaikeammat asiat siirrettiin nyt käynnissä olevaan perusteelliseen tarkasteluun.

Nyt valmistelu on edennyt komission ehdotukseen, jota käsitellään neuvostossa ja parlamentissa. Komission ehdotusta edelsi neuvonpyyntö Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaiselle EIOPAlle asiantuntijavalmistelusta. Komission ehdotuksen keskeisiä piirteitä ovat suhteellisuusperiaatteen korostaminen, pääomavaateiden lieventäminen ja raportoinnin- sekä valvonnan lisääminen.

Neuvoston tavoitteena on käsitellä komission antama ehdotus Solvenssi II:n uudelleentarkastelusta kesäkuuhun 2022 mennessä. Parlamentin puolella tavoitteena on pidetty vuoden 2022 loppua. Tämän jälkeen alkavat komission, neuvoston ja parlamentin väliset trilogit, joiden odotetaan kestävän ainakin vuoden 2023 puoleenväliin saakka. Näin ollen uudelleentarkasteltu Solvenssi II voisi olla lisättynä lainsäädäntöön vuoden 2024 lopussa.

Vakuutusalan keskeiset tavoitteet Solvenssi II:n uudelleentarkastelussa ovat pääomavaateiden kohtuullistaminen, raportointitaakan pienentäminen, suhteellisuusperiaatteen määrätietoinen soveltaminen sekä eri sääntelyregiimeistä aiheutuvan päällekkäisen sääntelyn minimointi. Vakuutusala ei myöskään näe tarvetta erilliselle kriisinratkaisudirektiiville, vaan Solvenssi II:n sääntelyn tulisi riittää myös tältä osin.

======
Vakuutusalan keskeisiä tavoitteita ovat
pääomavaateiden kohtuullistaminen ja
päällekkäisen sääntelyn minimointi.
======

Syyskuussa 2021 komissio julkisti ehdotuksen elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviksi (IRRD). Tämä mutkisti vakuutusalan ja Solvenssi II -sääntelyn yhteiseloa. Direktiiviehdotus on erillään Solvenssi II -kokonaisuudesta. Onkin epävarmaa, eteneekö IRRD samassa aikataulussa kuin Solvenssi II -kokonaisuus.

IRRD:n tavoitteet ovat ymmärrettävät. Halutaan, että vaikeuksiin joutuva vakuutusyritys saadaan hoidettua markkinoilta ilman, että vakuutetut edut kärsivät tai aiheutuu laajemmin yhteiskuntaan heijastuvia ongelmia, kuten tarvetta verovaroin turvata edunsaajien asemaa.

Samalla IRRD on erikoinen kokonaisuus. Sen mallina on vastaava pankkitoimintaan liittyvä BRRD. Ongelmana on lähinnä, että vakuutustoiminnan liiketoimintamalli on näennäisestä samanlaisuudesta huolimatta radikaalisti pankkien liiketoimintamallista poikkeava. BRRD:stä kopioidut toimet eivät auta ongelmien ratkaisussa vakuutuspuolella.

Suomalaisessa lainsäädännössä vakuutusyhtiön selvitystilaa ja konkurssia varten on jo nyt kattava sääntely. Sen keskeisenä piirteenä on turvata vakuutettujen edut ennen muiden velkojien saatavien turvaamista. Vakuutustoimintaan ei myöskään ole kuulunut, että yhteiskunnan varoja tarvittaisiin vakuutusyhtiön kriisissä. Niitä ei ole tarvittu aikaisemmin eikä varsinkaan Solvenssi II:n nostettua turvaavuuden hyvin riskejä vastaavalle tasolle.

Realismia lienee olettaa, että IRRD ei ole menossa minnekään, vaikka se huonosti suomalaiseen sääntelyyn soveltuukin. Toiveena on lähinnä, että se kehittyisi paremmin vakuutustoiminnan piirteet tunnistavaan suuntaan eikä tarpeettomasti häiritsisi Solvenssi II:n toimivuutta.